粮食流通行政执法浅析

      《粮食流通管理条例》（2004年5月26日*第407号令）颁布施行以来，粮食流通管理的政策和措施进一步健全和*，维护了繁荣稳定的粮食市场秩序，保障了社会粮食安全，为经济社会发展奠定了良好的粮食工作基础。 
　　然而，从建设经济强市和实现小康社会的宏伟目标出发，结合粮食流通体制改革的深化和粮食购销市场化的发展趋势，社会粮食流通如何纳入法制化轨道，则是当前摆在各级政府和粮食行政管理部门需要认真研究和解决的现实课题。为此，有必要对涉及粮食流通依法行政的诸多方面问题进行认真的分析和研究，进而采取有力措施改进和加强这方面的工作，实现依法管粮的健康发展。 
　　一、粮食流通行政执法现状及存在的问题 
　　（一）地方粮食立法滞后，依法管粮缺乏具体规范 
　　包头市地方粮食立法起步较早，1997年7月7日，市政府89号令发布施行《包头市粮食行业管理办法（试行）》。《办法》规定了政府粮食行政管理部门及相关部门工作职责；建立了全市粮食经营许可制度；规定了粮食经营活动须遵守的运输质量、价格等规范；规定了违法行为应承担的法律责任等。对粮食行政管理部门实行向社会粮食流通监管的职能转变，依法建立市场准人制度，加强粮．食行业布局调控和粮食市场监管，整顿和规范粮食市场秩序，促进社会粮食有序流通发挥了重要的促进作用。 
　　《粮食流通管理条例》颁布后，配套的政策和规章陆续出台，粮食流通行政执法的完备法律体系已经建立。包头市结合粮食购销市场化新形势和国家依法管粮的要求，市政府先后印发了《包头市级储备粮管理办法》、《粮食供应应急预案》和《关于做好新形势下粮食工作的意见》一系列规范性文件。我局从全市粮食工作实际出发，依据《粮食流通管理条例》规定，2004、2005年两次向市政府法制办提出修订《包头市粮食行业管理办法（试行）》，制定《包头市粮食行业管理条例》的立法计划。然而，至今未获得批准，使地方粮食立法滞后于其他地区。没有统一的地方性粮食法规，使具体粮食管理行为无所适从，形成政出多门、部门制肘、监管随意性大，市场秩序失衡的严重状况。国家粮食法律、法规难以有效落实，粮食宏观调控乏力，粮食保障基础脆弱，依法管粮效能得不到有效发挥。 
　　（二）管理机构设置不一，粮食行政管理职能弱化 
　　1998年实施粮食流通体制改革，按照政企分开要求，除市三区外，6个旗县区单独设立*，并落实了公务员编制。而市三区粮食分局由于没有解决行政编制，至今仍是政企合一。2002年机构改革后，6个旗县区*合并到当地*，挂*牌子，只有一名分管粮食工作的副局长和一名兼职工作人员。由于旗县区粮食行政管理机构设置情况不同，工作力量严重不足，统一、．的粮食行政管理体系难以建立，粮食管理政令无法畅通，粮食行政管理和行业指导工作不能全面、系统地开展。国家、自治区粮食法规、政策和市政府粮食规章、制度不能全面落实，保障地方粮食安全的责任难以有效落实，对粮食经济健康发展产生了严重影响。 
　　（三）行政执法机构缺位，市场监管缺乏有效手段。 
　　《粮食流通管理条例》明确*县级以上粮食行政管理部门具有行政处罚权。市政府和旗县区政府也明确市*和旗县区*具有行政处罚权。然而，重996年机构改革后，市*缩编20人，行业管理仅有工作人员3人，并负责粮食监督检查、行政许可、企业改革、基本建设、安全生产等日常管理工作。旗县区*无专职粮食科室和工作人员，粮食市场的调查研究和监督检查没有专职队伍，粮食流通行政执法有名无实。承担全市粮油质量鉴定和检测服务的事业单位市粮油质检中心未委托行使行政执法权。市三区粮食分局政企合一行政执法主体资格不具备。由此，造成粮食流通监督检查行政执法体系不健全，专职队伍没有建立起来，与其他政府部门完备的行政执法队伍状况很不协调，依法管粮工作存在实际漏洞和差距，成为制约粮食市场秩序根本好转的重要因素。 
　　（四）粮食管理经费欠缺，物质技术保障能力不足。 
　　目前，旗县区粮食工作经费纳入*整体经费由当地财政安排。市三区粮食分局由市财政按年度拨给粮食管理经费，市*经费列入市财政预算安排。由于开支渠道不同，旗县区粮食管理经费严重不足，必须的交通、通讯工具不能解决，市场检查、质量调查、行政许可、质量检测、社会粮食统计等专项经费得不到落实。虽有国家有关部委列入地方财政预算的规定，然而实际执行上存在很多梗阻和矛盾。例如：市粮油质检中心负责全市粮油质量鉴定和检测服务，却*核定为差额补贴单位。批发市场服务中心一无资金，二无．经营，却核定为自收自支。旗县区粮食管理经费更为紧张，*的办公设备严重欠缺，履行职责没有相应的物质，很多应做的工作因条件不具备而难以正常开展，职工利益得不到有效保障，严重影响管理效能的充分发挥。 
　　（五）涉粮部门各自为政，违规查处社会反映强烈。 
　　《粮食流通管理条例》明确规定粮食行政管理部门负责粮食行政管理和行业指导。实行粮食收购资格许可审核。对粮食收购、储存、运输及政策性粮食购销活动和执行社会粮食流通统计制度情况进行监督检查。规定工商行政管理部门，质量技术监督部门分别负责粮食市场和粮食加工领域的质量监督检查。卫生、物价部门负责粮食卫生和价格方面的监督检查。而实际情况是，食品药品监督管理部门统管粮食流通监督检查。农业、工商、质量监督、商务、卫生等部门为责任单位，粮食部门却排除在工作体系之外。这些涉粮部门各自为政，超越职权检查处罚，自认为对粮食安全负责，使粮食行政管理部门行政管理和行业指导职责难以有效履行。大量重复检查和单纯的经济处罚使广大经营者苦不堪言，反映十分强烈，对政府文明执法形象造成了严重的副面影响。 
　　二、改进和加强粮食流通行政执法的措施和建议 
　　当前制约依法管粮顺利推进的主要困难和问题，从贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的基本要求，坚持从包头市粮食工作实际出发，在改革调整中实现粮食流通行政执法的新跨越。为此，提出以下改进措施和工作建议。 
　　（一）尽快出台地方粮食法规，奠定粮食管理法制基础。 
　　目前，自治区政府已制定施行《粮食收购资格管理办法》、《自治区储备粮管理办法》。《粮食流通管理办法》已将于近期发布实行。包头市有260万人口的粮食消费城市，市场粮油流通量巨大，粮食生产经营单位众多，粮食市场稳定和粮食安全是建设经济强市的基础保障。按照国家依法管粮的要求，应抓紧制定包头市粮食流通管理的地方性法规，建立包头市全面实行依法管粮的法律规范，从法制化、规范化入手，建立粮食流通和管理科学的运行机制，为粮食经济持续、稳定、健康发展提供法律保障。 
　　（二）调整机构落实编制，加强粮食行政工作力量。 
　　按照统一、精干、原则和加强粮食行政管理体系建设的要求，结合市、县两级粮食行政管理部门实际，应调整和稳定粮食管理机构，充实和增加工作力量，以适应贯彻执行《粮食流通管理条例》所赋职责需要。市*要按照职能转变要求，调整内设机构，增加监督检查、行政许可、粮食统计等方面人员编制，以有效履行管理职责。市三区粮食分局应实行*的政企分开，落实5—8人行政或事业编制，稳定粮食管理机构，行使辖区社会粮食流通管理职能。旗县区可在*内设一名正科级*长，兼*副局长，单独设置粮食管理科、股负责日常管理工作。通过以上调整和充实把全市粮食行政管理体系建立和*起来。 
　　（三）建立粮食稽查队伍，强化粮食流通监督检查。 
　　粮食市场辐射面宽，生产经营单位分布广，要实现对粮食流通全面、有效的监控，必须有二支过硬的专职监督检查队伍。应当成立市粮食流通稽查大队，为全额拨款事业单位，隶属市*管理。旗县区可根据当地粮食市场情况和工作任务需要，成立当地的粮食流通稽查队。粮食流通稽查队按照《粮食流通管理条例》规定和市、县*委托行使粮食流通监督检查行政处罚权。 
　　（四）落实粮食管理经费，改善粮食行政执法条件。 
　　要认真执行*等部委关于预算安排粮食管理、市场检查、行政许可、质量检测、社会粮食统计等专项经费的规定，落实市、县粮食行政管理经费。配置市场检查和质量检测车辆、配备通讯、联网设备、改善检测技术条件。旗县区财政有困难的，可考虑由市财政单独拨补支持。要结合事业单位改革，实现市粮油质检中心、批发市场服务中心财政全额拨款，为发挥机构职能创造宽松条件。 
　　（五）各负其责协调配合，有效实施粮食行政管理。 
　　按照《粮食流通管理条例》规定，要强化政府粮食宏观调控职能，市、县*是政府粮食行政和粮食行业主管部门，对社会粮食流通、供需平衡和粮食安全负总责。其他涉粮部门按照自己的职责权限负责相应方面的工作，并要向粮食行政管理部门定期通报有关情况。也可采取联席会议和会同工作方式形成统一工作合力，为全面履行粮食行政管理和行业指导职责，有效实施粮食宏观调控，建立规范、有序的行政管理运行机制。 
　　（六）加强法规政策宣传，全面提高依法管粮水平。 
　　粮食经济已经从计划管理走向依法管理的新阶段，这是依法治国方略在粮食经济领域的具体实践。粮食行政管理部门各级*和工作人员要充分认识依法管粮的重大意义，自觉加强粮食法规、政策和行政执法规范的学习研究，从工作方式、管理职能上实现新的转变，切实承担起肩负的重大责任。通过学习和实践建立一支法制水平高、业务技术精的粮食行政管理和粮食执法队伍。要坚持不懈地加强粮食法规、政策的社会宣传，使广大粮食经营者知法、懂法、守法，自觉承担应尽的社会责任。大力倡导诚信经营、规范管理、质量优良、文明服务行业新风，形成人人关心粮食、科学节约用粮、安全放心消费的良好社会氛围和粮食市场环境。 
　　依法管粮是各级政府和粮食行政管理部门的新任务，也是一项崭新的系统工程，粮食流通行政执法是其中的一个重要方面。只要我们加强学习、深入研究、与时俱进、努力开拓，我们一定会在新的起点上，实现新的突破和跨越，创建出依法管粮的新业绩，为保障国家粮食安全，建设经济强市和实现小康社会做出粮食工作者的新的贡献。 
（作者：李宝亭 单位：内蒙古自治区包头市*）